Stanowisko PIGEOR do projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej ilości i wartości energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, która może zostać sprzedana w drodze aukcji w 2017 r.

Stanowisko Polskiej Izby Gospodarczej Energetyki Odnawialnej i Rozproszonej 
do projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej ilości i wartości energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, która może zostać sprzedana w drodze aukcji w 2017 r.

 

Uwagi ogólne

Analiza możliwości udziału poszczególnych technologii w aukcjach, według propozycji projektu rozważanego rozporządzenia, obnaża słabości koncepcji przyjętych ustawowo tzw. „technologicznych” koszyków, które kryterium tego w zasadzie nie spełniają. Przypomnieć należy, że w trakcie konsultacji ustawy PIGEOR postulowała umożliwienie konkurowania inwestorów w oddzielnych koszykach technologicznych, które pozwalałyby na wybór najefektywniejszych ekonomicznie rozwiązań w poszczególnych grupach/rodzajach instalacji. Natomiast w systemie podziału na „koszyki” przyjętym w ustawie o oze można wyróżnić tylko dwa rzeczywiście technologiczne - dla instalacji spalania odpadowej biomasy oraz dla instalacji wytwarzających energię z biogazu rolniczego. Pozostałe „koszyki” obejmują, jak można domniemywać, wszystkie inne dostępne technologie, ale są opisane w sposób niejasny, nie pozwalający na jednoznaczną identyfikację uwzględnionych w nich technologii. Wyklucza to racjonalne kształtowanie przez Państwo przyszłego, trwałego miksu energetycznego, który powinien uwzględniać wszystkie dostępne technologie.  

Przykładem mogą być elektrownie wodne, dla których przewidywano udział w koszyku dla instalacji o emisji CO2 nie większej niż 100 kg/MWh i o stopniu wykorzystania mocy większym niż 3504 MWh/MW/rok. Jak się jednak okazało, podczas przygotowywania aukcji interwencyjnej dla tego sektora w roku 2016, nie wszystkie istniejące instalacje spełniają kryterium czasu pracy, które silnie zależy od warunków hydrologicznych niezależnych od operatorów hydroelektrowni. Oznacza to, że znaczna część z nich mogłyby startować tylko w aukcji dla instalacji innych (jak można domniemywać przewidzianych jedynie dla elektrowni słonecznych i małych turbin wiatrowych). Natomiast część z nich mogłaby teoretycznie uczestniczyć także w aukcjach dla innych instalacji o stopniu wykorzystania mocy większym niż 3504 MWh/MW/rok. Jednocześnie należy sobie jednak zdawać sprawę, że ze względu na relatywnie wysokie koszty, zwłaszcza nowych instalacji, energetyka wodna nie mogłaby konkurować w koszykach otwartych na inne technologie, o niższych kosztach kapitałowych i operacyjnych.

Innym przykładem jest technologia współspalania biomasy, której nie wskazuje się jednoznacznie w projekcie i OSR do rozporządzenia, ale która może startować praktycznie we wszystkich kategoriach (poza koszykami przeznaczonymi explicite dla biogazowni rolniczych i instalacji spalania odpadów). Biorąc przy tym pod uwagę, że koszt wytwarzania energii w tej technologii jest relatywnie niski (ze względu na niewielkie nakłady kapitałowe niezbędne do przygotowania bloku węglowego do spalania wielopaliwowego, o kosztach wytwarzania decydują tylko koszty paliwa, czyli biomasy) takie instalacje mogą „wypychać” z aukcji wszystkie inne technologie.

Dostrzegamy w tym praktyczną realizację wcześniejszych deklaracji ME,  iż współspalanie wraca do łask i ma stanowić głównego wygranego w aukcjach w 2017r. W naszym przekonaniu jest to jednak koncepcja błędna, ukierunkowana tylko na osiągnięcie, pozornie najniższym kosztem, celów indykatywnych przewidzianych dla Polski na rok 2020 w unijnym pakiecie klimatyczno-energetycznym z 2008 r. Koszty te będą niższe tylko pozornie, gdyż co prawda energia wytworzona w procesie współspalania będzie rzeczywiście najtańsza, ale w efekcie wydania na ten cel kilku miliardów złotych nie powstaną w Polsce żadne nowe i trwałe  moce produkcyjnego ani nie będzie stymulacji dla rozwoju w naszych kraju nowoczesnych technologii. Mówiąc wprost – pieniądze te zostaną puszczone z dymem, a jedynym jej dodatkowym efektem będzie podtrzymywanie egzystencji nierentownych przestarzałych jednostek produkcyjnych. Jest to strategia jest krótkowzroczna, kosztowna i kontr produktywna wobec koniecznej transformacji i modernizacji systemu energetyki polskiej.

Instalacje istniejące

W projekcie rozporządzenia na istniejące instalacje przeznaczone jest 25% środków, według OSR w celu umożliwienia tym instalacjom dalszego funkcjonowanie na rynku. Niestety, intencja wyrażona w OSR, jakkolwiek słuszna i wręcz niezbędna, w żaden sposób nie będzie mogła być tą drogą zrealizowana.

Jest oczywistą prawdą, że istniejące instalacje mają coraz większe trudności z funkcjonowaniem w obecnych realiach rynkowych. Dotyczy to wszystkich inwestorów, zarówno publicznych, jak i niepublicznych, przy czym zdolność przetrwania w tej drugiej grupie jest znacznie mniejsza niż wśród spółek Skarbu Państwa. Jest to efekt ostatecznego załamania się rynku zielonych certyfikatów, przed czym ostrzegaliśmy kolejne rządy, wynikającego z jego błędnego zaprojektowania i braku woli interwencji poprzedniego i obecnego rządu w tym zakresie, doprowadzić może w bardzo krótkim czasie do upadłości większości podmiotów, które zainwestowały w odnawialne źródła energii w latach 2005-2015.

Nie są przy tym zgodne z prawdą twierdzenia Ministerstwa Energii, iż jest to efekt zbyt szybkiego tempa inwestowania w energetyce wiatrowej. Wręcz przeciwnie – sektor wiatrowy rozwijał się w tempie zbliżonym do określonego w Krajowym Planie Działań przyjętym przez rząd w 2009 r. Prawdziwymi przyczynami wystąpienia nadpodaży certyfikatów były: utrzymywanie przez lata obowiązku umorzenia zielonych certyfikatów na zbyt niskim poziomie, tolerowanie przez poprzedni rząd uiszczania przez podmioty zobowiązane, z których większość to spółki Skarbu Państwa, opłat zastępczych w miejsce umarzania zielonych certyfikatów oraz utrzymywanie wsparcia dla dawno zamortyzowanych dużych elektrowni wodnych. Te dwie pozycje liczone łącznie o ponad 50% przekraczają wielkość występującej nadpodaży świadectw pochodzenia, co nie pozwala na osiągnięcie rentowności żadnym instalacjom, w szczególnie trudnej sytuacji stawiając przedsięwzięcia finansowane przez prywatnych inwestorów bez dotacji.

Jeśli niski poziom cen zielonych certyfikatów się utrzyma, można przewidywać, że w ciągu najbliższych lat zabraknie na polskim rynku niezależnych producentów energii elektrycznej, a co więcej nie będzie zainteresowanych prywatnych inwestorów (krajowych i zagranicznych) do angażowania się w przedsięwzięcia z branży regulowanej przez państwo, takiej jak energetyka. Zaufanie, którym przedsiębiorcy darzyli Państwo zostało poważnie nadwyrężone w ciągu ostatnich kilku lat, a jego odzyskanie będzie długotrwałe i trudne jeśli w ogólne możliwe.

Dlatego PIGEOR wielokrotnie postulowała i popiera ideę organizację odrębnych aukcji dla przedsięwzięć już zrealizowanych, którym powinna towarzyszyć przemyślana interwencja na rynku certyfikatów.

Niestety, zaproponowane rozwiązania aukcji dla instalacji istniejących nie rozwiązują tego problemu, ani też nie są zgodne z intencjami wyrażonymi w OSR. Jak bowiem wynika z danych URE, gros instalacji istniejących stanowią elektrownie wiatrowe (około 5 660 MW z blisko 50% udziałem w produkcji z OZE), jednak dla tej grupy nie przewidziano żadnych aukcji. Jest to przykład kolejnego działania ewidentnie dyskryminującego – z całkowicie niejasnych powodów - tą właśnie branżę.

Jak PIGEOR już wielokrotnie alarmowała, konsekwencje dalszego utrzymywania się kryzysu na rynku praw majątkowych i wskazany powyżej brak możliwości przejścia do systemu aukcyjnego doprowadzi do bankructwa większość niepublicznych podmiotów działających w branży wiatrowej - może to spowodować lawinę spraw z wnioskami odszkodowawczymi.

ME przewiduje natomiast, że aukcje migracyjne w 2017 roku obejmą elektrownie na biogaz składowiskowy, które mogą ubiegać się o kontrakty w ramach pierwszej kategorii instalacji o stopniu wykorzystania mocy większym niż 3504 MWh/MW/rok. Jest to stosunkowo niewielka grupa instalacji, o znikomym udziale w rynku - na ponad 800 działających w Polsce składowisk odpadów przypada około 100 instalacji do produkcji energii z biogazu składowiskowego, których łączna moc wynosi ok. 63 MW. Trzeba jednak pamiętać, że praca tych instalacji ma znaczenie nie tylko w kontekście wytwarzania energii, ale także a może przede wszystkim w kontekście ochrony zdrowia i środowiska, ponieważ brak utylizacji gazu uwalnianego na składowiskach odpadów jest szkodliwy dla atmosfery, a ponadto stwarza ryzyko wybuchów i pożarów.

Jednak biorąc pod uwagę, że koszty tej technologii są z reguły dużo wyższe niż przyjęta cena referencyjna (nawiasem mówiąc jedna z najniższych), można się obawiać, czy operatorzy zdecydują się udział w aukcji, czy raczej wycofają się z prowadzonej działalności. Dodatkowo należy pamiętać, że oczekiwany stopień wykorzystania mocy zainstalowanej ustalono na dość wysokim poziomie, a gazowe ujęcia składowiskowe charakteryzuje malejąca z czasem, ale w sposób zmienny, wydajność, co uniemożliwia przewidywanie i gwarantowanie stałej produkcji, w okresach 3 czy 15 lat.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę zagrożenie drastycznymi karami za niewykonanie deklarowanego planu produkcji, przedsiębiorcy mogą nie zdecydować się na ryzyko udziału w aukcji.

W efekcie zarzucenia obecnych i braku nowych inwestycji, około 800 istniejących składowisk, będzie emitować do atmosfery rocznie około 800-900 mln m3 biogazu składowiskowego, którego głównym składnikiem jest metan.

PIGEOR proponuje ponowne rozważenie podniesienia ceny referencyjnej dla tej technologii i uwzględnienie oddzielnej kategorii na potrzeby aukcji, w celu uwzględnienia także korzyści środowiskowych i zdrowotnych płynących z działania tych instalacji.

 

Instalacje nowe

W projekcie rozporządzenia proponowane są aukcje przede wszystkim dla instalacji pracujących ponad 3504 godzin w roku (33% wolumenu) oraz wykorzystujące do produkcji energii wyłącznie biogaz rolniczy (34%), poza tym planowane są także instalacje w kategorii inne, czyli przewidywane elektrownie słoneczne (14%) oraz wiatrowe (15%). Zestawienie uzupełnia 4% wolumenu w nowych instalacjach w kategorii emitujących mniej niż 100 kg CO2/MWh.

W projekcie analizowanego rozporządzenia, ME przewiduje zakup niemal 47 TWh wytworzonych przez elektrowni oze w okresie 15 lat wsparcia, co  przekłada się na około 1,2 Twh dodatkowej produkcji energii rocznie. W roku 2015 produkcja energii odnawialnej wyniosła niemal 22 TWh, ale według Krajowego Planu Działań (KPD) powinna osiągnąć ponad 32 TWh w roku 2020, żeby osiągnąć cel przyjęty w pakiecie klimatyczno-energetycznym UE. Roczny przyrost produkcji w ciągu kolejnych 5 lat powinien zatem wynosić przynajmniej 2 TWh w każdym roku. Należy liczyć także opóźnienie spowodowane okresem realizacji inwestycji (można przyjąć min. 2 lata) po wygraniu aukcji, czyli praktycznie ostatnie aukcje które mogą się przyczynić do realizacji celu odbędą się w optymistycznym scenariuszu w 2018 roku. Biorąc pod uwagę doświadczenia z innych krajów, można ponadto oczekiwać, że nie wszystkie instalacje które wygrają aukcje powstaną, pomimo restrykcyjnego systemu kar. 

Jeśli zatem zostanie utrzymane proponowane tempo przyrostu 1,2 TWh rocznie w aukcjach w latach 2017 i 2018, do osiągnięcia założonego wolumenu produkcji energii elektrycznej w 2020 roku będzie brakowało około 7-8 TWh. Co prawda zużycie energii elektrycznej w ostatnich latach wzrasta wolniej niż to zakłada KPD, jednak biorąc pod uwagę plany ME związane ze zwiększeniem zużycia energii, m.in. w ramach programu elektromobilności, osiągnięcie celu będzie poważnie zagrożone. W najbliższych latach możemy dodatkowo spodziewać się ujemnego bilansu przyrostu mocy zainstalowanej, ze względu na prawdopodobną upadłość przedsiębiorstw, które nie miały możliwości przejścia do systemu aukcyjnego, co stanowić będzie zagrożenie dla interesu państwa w perspektywie 2020, jak również 2030, kiedy to kraje członkowskie zobligowane są co najmniej do utrzymania wcześniejszych udziałów energii z OZE. Narazi to Polskę co najmniej na koszty przeprowadzenia tzw. transferów statystycznych, z krajów, które nadwyżkę produkcyjną osiągną.

PIGEOR wnosi o zwiększenie wolumenu aukcji dla nowych instalacji przynajmniej do 4 TWh w roku 2017, z powiązaniu z odblokowaniem budowy nowych elektrowni wiatrowych, które są dziś najbardziej efektywnym ekonomicznie źródłem energii odnawialnej.

Reasumując uwagi do projektu analizowanego rozporządzenia należy stwierdzić, że w przypadku przyjęcia bez zasadniczych zmian stworzy ono niczym nieusprawiedliwione preferencje dla zwiększenia produkcji w procesach współspalania, w niewielkim stopniu przyczyniając się do powstawania nowych mocy w innych branżach oze. Tworzy to nie tylko ryzyko dla osiągnięcia celu wiążącego Polskę w ramach unijnego pakietu klimatyczno-energetycznego, ale oznacza także wydatkowanie poważnych środków bez mierzalnych efektów w zakresie znaczącego przyrostu mocy produkcyjnych.